構建有效監督“一把手”的立體網絡

    在中國，“一把手”在地方領導班子和黨政部門中處于核心地位并擔負全面責任，是貫徹落實上級決策部署的第一責任人和拍板決定重大事項的最終決策人，他們集決策權、實施權和監督權等諸多權力于一身。然而，權力亦是一把“雙刃劍”，不受制約的權力必然導致腐敗。梳理十八大以來落馬的各級官員，不少是地區或部門的“一把手”。這說明，對“一把手”進行有效監督是一個現實難題，當前亟待構建科學規范的監督網絡，以真正形成不想腐、不敢腐、不能腐的權力運行環境。

監督“一把手”難在何處
　　筆者近期在多個省（市）參與調研發現，對“一把手”開展行之有效的監督并不是一件容易的事。總體上看，對“一把手”進行有效監督存在多重制約因素。
　　權力高度集中且權責不對稱，是對“一把手”監督的最大障礙。對于很多“一把手”而言，可謂是一權獨大：既有提名權、表決權，也有再議權、否決權，還有執行權，可以說是集教練、發令、裁判等角色于一身。對此，一些人形象地稱之為“只要他想干的事情，沒有他干不成的，同樣只要他不想干的，其他人再反對希望也不大”。這是對“一把手”權力過分集中的形象概括。從理論上講，權力與責任是相對應的。作為“一把手”，在掌握權力的同時也應該承擔相應的責任，但調研發現，有的“一把手”成了“只享受、不買單”的超人。一些重大事項決策失誤、失職瀆職，很難對其追究責任。即使追責，“一把手”也很少受處分或者處分很輕，沒有形成強有力的震懾。正是這種有權少責的不對等情況，使一些“一把手”在用權過程中有恃無恐，視監督為兒戲。
　　制度執行力低，讓一些“一把手”游離于監督之外。這集中體現在上級監督、同級監督、下級監督和群眾監督的制度體系運行不暢。首先是“上級監督太遠”。上級領導由于自身工作繁忙和時空距離等因素的制約，基本上很少對下級“一把手”進行監督。其次是“同級監督太軟”。班子成員對“一把手”的政治思想、領導能力、勤政廉政等方面情況最有發言權，但他們時刻處于“一把手”的領導和調控之下，根本不敢行使監督權。再次是“下級監督太難”。一些“一把手”儼然成了“家長”“老板”“老大”。很多下屬擔心被冠以“找別扭”“拆臺”“鬧不團結”等惡名，行打擊報復之實。因此，基本上不可能對掌握其政治前途和命運的“一把手”開展監督。最后是“群眾監督太弱”。由于對監督政策法規了解不夠，再加上“一把手”活動的公開性和決策透明度不夠，使群眾不知情而無從監督；有的群眾認為“監督了沒有用，還得罪人，不如不說”。
　　干部選拔任用機制不規范并與教育管理脫節，使對“一把手”的監督難以發揮作用。當前上級“一把手”實際上還牢牢掌握著下級“一把手”的任免權。這無形之中使一些權力觀發生扭曲的“一把手”錯誤地認為，其掌握的權力不是黨和人民賦予的，而是上級賜予的。滯后的“一把手”教育管理機制也是難以實施有效監督的重要影響因素。一方面，以“人性善”為出發點的干部教育管理機制，過多地寄希望于個人素質，但單純依靠道德自律的干部教育思路并不能有效實施監督。另一方面，上級領導和組織部門對“一把手”的選配很重視很慎重，但任用以后則疏于管理、忽略教育、弱化監督。有的甚至片面強調“能人效應”，即使發現了問題也不能及時批評教育、采取果斷措施，而是大事化小、避重就輕。這種情況在客觀上使對“一把手”的監督難有成效。

搭建有效監督的立體網絡
　　總體上看，圍繞權力構架、監督機制、社會環境、技術策略、思想教育五大要素構建對“一把手”監督的立體網絡是重中之重。
　　“一把手”監督難，實際上主要是指對其權力運行的監督極為困難。這說明，重點舉措首先必須放在科學架構其權力上。基于此，科學定權、合理分權、規范用權是關鍵。科學定權，就是要通過制度設計，制定“一把手”的權力清單，明確其權力內容、權力邊界、權力行使方式和程序及相對應的責任，特別是要明確“一把手”在人財物及重大事項決策中的權力和責任。分權是權力監督和制約的最有效辦法。所以，要通過建立“一把手”不直接分管人財物、工程建設、政府采購、產權交易等重大工作的制度，構建“副職分管、正職監管、集體領導、民主用權”的權力制衡機制。定權、分權不是根本，其最終目的在于引導“一把手”能規范用權。因而，可以創新民主決策機制，制定重大事項決策程序細則，推行專家咨詢、群眾民主評議、陽光曬權、重大事項決策全程公開、“一把手”末位表態、會議票決等機制，防止化解“一把手”獨斷專行難監管，真正做到權力行使規范化、職權自由裁量標準化、權責運行明晰化。
　　優化監督機制的重點在于要繼續深化紀檢體制改革，割斷監督者與被監督者的人財物聯系和利害關系，強化紀委監督權的獨立性和權威性。由上而下地授權紀委對同級“一把手”進行監督和制約，著力解決上級監督太遠、同級監督太軟的問題，推動實現監督過程“看得見、管得著”。推動巡視向基層延伸，實現省級巡視對地市甚至縣一級的“直管式”覆蓋，并且進一步突出“一把手”這個巡視監督的重中之重。建立健全黨組織、權力監督機構與群眾溝通機制，強化群眾路線這一黨與群眾之間互通信息的有效渠道，以形成黨對社會公眾的責任鏈條和社情民意直接反饋鏈條。還應加強對各種監督力量的組織協調，建立完善監督聯席會議和日常聯動機制，定期組織紀檢監察、組織、人事、審計、司法等部門，及時交換對“一把手”監督的有關信息，增強監督整體效能。
　　對“一把手”進行監督不僅維系于權力架構和監督機制，還同社會環境的支持密不可分。要激發和保護公眾的監督熱情，創造一種勇于監督、監督光榮的良好氛圍。對此，可以開發網絡平臺，探索紀檢監察信訪舉報“直通車”運行方式，實現舉報直接受理，進一步打破群眾舉報層層反映的傳統模式。建立健全廉情監測點，鼓勵從生產生活第一線聘請廉情監測員，通過網絡、電話、信訪、座談等形式開展“一把手”廉政及自律情況的監督。擴大全委會、常委會票決“一把手”范圍，提高干部群眾參與“一把手”選拔任用監督程度。建立“一把手”行為失察追究制度，健全經濟監督，堅持加強對“一把手”任前、任中和離任的經濟審計。完善交流任職制度，對在一個職位上工作時間長的管人管錢管物的“一把手”進行適當異地交流、崗位輪換，以打破其關系網、人情網。
　　根據新情況新問題新變化，有針對性地展開“靶向教育”，筑牢“一把手”拒腐防變的思想道德防線，增強思想自覺。為此，要以“一把手”為重點，設置主題鮮明、形式多樣的學習教育活動，幫助其鞏固正確的世界觀、人生觀、價值觀。同時，還要創新教育培訓平臺，著力構筑全新的教育載體以提高教育的震撼力和說服力，提高其依法履職的成就感，實現組織要求和個人追求的有機統一。