促進城市群和都市圈的同城化

原標題：促進城市群和都市圈的同城化

    　名詞解釋

　　何謂“同城化”

所謂“同城化”，就是在城市化發展到一定階段，城市群或都市圈中的相鄰城市實現資源和要素的合理配置，使要素的流動不受城市距離和體制的約束，在較短時間內實現城市間要素的通達，并實現城市間公共服務和基礎設施水平的均等化。城市的資源配置，不受行政管理體制的制約，可以完全實現市場化的高效流通。

在國際上，城市群的同城化現象非常普遍。例如在東京，從就業的角度來看，很多人住在距離東京軌道交通一小時通勤時間的中小城市和大城市，由于實現了高鐵運輸，上班的通勤時間也低于一個小時。例如在德國的法蘭克福，周邊有許多20萬人左右的中小城市，由于軌道交通的連接，可以在一個小時內實現城市間通勤。這些都是同城化發展的典型案例。

　　中國同城化發展面臨哪些問題

在中國，城市群內相鄰城市間的同城化發展仍面臨較多的問題。一是交通資源配置的行政區域化管理。也就是說，一個城市管轄區域的交通基礎設施項目嚴格限制在行政區域內，原因是投資主體和投資資金來源是由該城市自行解決的，甚至要占用該城市的一些計劃分配資源。例如，京津冀許多城市間的距離較近，已經具備了同城化發展的要求。但是基礎設施投入則是根據自己的資金能力和發展規劃來決定，而不是考慮到市場對空間資源配置的要求，因此有助于同城化發展的最基本的要素——基礎設施的連通難以實現。也正因如此，我們提出了京津冀協同發展。

二是公共服務資源的配置嚴格按照行政管轄區域管理。最大的變數就是與戶籍管理有關的一切公共服務資源在核心城市與其他城市之間的差距。發展水平越高的城市，實現同城化發展的約束越強。而且由于利益的差距，真正實現公共服務資源的均等化配置還存在著嚴重的體制障礙，甚至也影響到其他基礎設施項目和要素的分配。

三是我國經濟按計劃分配的一些重要資源，仍是按照行政區域來分配。例如最重要的稀缺資源建設用地的指標分配，是根據行政區來申報和審批下達的。各地土地指標分配的多寡，決定了不同城市發展的前置性條件。沒有土地指標就沒有產業發展的機會。無論是超大城市還是特大城市，甚至也包括地級城市和縣級城市，這種土地指標的分配決定了各個城市的發展機會。因此也強化了城市間的資源競爭，甚至影響到房地產供給的變化和價格的變化。更涉及到基于房地產開發的城市土地出讓金收益的變化。這是目前我國城市群之間同城化發展的最大制約因素之一。

四是城市經濟發展和產業發展的競爭格局在很大程度上遏制了同城化發展的格局。因為投資和企業資源總量的有限，為了獲取資源，爭取發展機會，各地競相采取各種措施提供優惠條件來競爭優質企業的投資機會。這種城市間的競爭格局大于合作格局，畢竟所有產業發展帶來的收益直接可以轉化為城市公共服務水平的提高，可以增強政府公共支出能力以及完成政績考核。因此，如何把這種競爭格局轉化為合作格局，重點是打破區域的行政藩籬。目前看如果只是停留在口號上，仍然難以實現真正的同城化發展。當然城市間發展水平的差異，也是影響同城化發展的重要因素。

　　同城化發展不等于試圖創造一個城市發展空間

在中國推進城市群相鄰城市之間的同城化發展，重點是要解決以下幾個方面的問題：一是交通基礎設施的配置有助于城市間縮短要素流通時間，相當于在一個城市內部的流通；二是要實現公共服務資源配置的均等化，特別是探索改革戶籍管理制度；三是基礎設施和公共服務項目的投入、申報和審批要打破城市行政管轄區的界限；四是要充分利用不同規模城市間的成本差異，實現功能的疏解和要素的再分配，特別是允許產業間的合理流動；五是要通過產業互補來化解競爭；六是要逐步取消政績考核的傳統標準，以區域間總體發展水平的提高為最大利好。因此同城化發展是改革的問題，是打破區域行政封閉管理體系的最重要的制度性探索。

同城化發展不等于因兩個相鄰城市空間距離較近，就要在規劃上相互靠攏，試圖創造一個城市發展空間。我國的許多城市距離較近，但是要填補兩個城市間十幾公里長度的空間，則需要巨大的投資和產業的進入，在某種程度上并不現實。如果規劃的空間進行了基礎設施投入和開發，而沒有帶來相應的產業進入，反而會造成過度投入，導致資源的閑置和浪費。因此要在尊重城市發展規律的基礎上，允許城市之間市場資源自動選擇發展空間。政府的作用是提出環境和生態的約束要求，并根據空間規劃和發展規劃，解決基礎設施和公共服務資源配置的問題。 （作者為中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家）