一、引言

隨著耕地保護的外部性及其引發的比較利益下耕地非農化加劇和耕地保護目標差異下區域發展不平衡等問題的日益凸顯，耕地保護經濟補償已成為當前亟待研究的重要課題。相關研究結果表明：國外將耕地保護經濟補償融合于農業環保計劃和農業補貼之中，尤其體現在基于耕地發展權購買轉移補償和基于耕地的多功能性，以及改善農業生態環境為目標的耕地質量保護補償，但未形成獨立于農業補貼的耕地保護經濟補償體系。國內耕地保護經濟補償研究內容則多側重于對耕地價值、價格和效益的內涵界定、耕地生態價值或非市場價值測算方法以及耕地非農化補償（征地補償）研究方面，雖然對于耕地保護經濟補償理論、方法和政策研究方面近兩年日益被相關學者重視，但在基于耕地生態社會效益外溢的耕地保護外部性機理、耕地保護外部性內涵和類型界定、外部性內部化機制、補償標準及其動態性分析、經濟補償的接受與給付主體界定分析等方面的基本問題有待進一步厘定。本文結合作者相關研究成果，對耕地保護經濟補償基本問題進行分析，并提出相關政策建議。

二、基本問題界定與分析

（一）耕地保護的外部性是耕地非農化的根本原因，耕地保護外部效益的內部化是解決目前耕地保護外部性問題的根本途徑

耕地保護的外部性，包括耕地保護區內外部性和區際外部性是耕地非農化速度加快的根本原因，影響和制約著耕地非農化驅動機制的作用過程，決定著耕地非農化驅動力的大小和方向，并對我國糧食安全和生態安全構成嚴重威脅。顯化耕地利用和保護的生態社會效益，并將其納入到耕地利用和保護主體收益之中的內部化機制，即構建耕地保護區內經濟補償機制，是抑制耕地非農化驅動力，達到保護耕地的重要途徑。

（二）耕地保護外部性的產生、類型和內涵，是耕地保護經濟補償體系和補償機制構建的基礎

在耕地保護經濟補償研究中，可將耕地保護的外部性界定為耕地所產生的正外部性，即在耕地利用和保護過程中，未能納入到耕地利用（經營）主體收益之中的基于耕地生態系統服務所產生的生態效益和社會效益，也可稱為耕地保護的外部效益。耕地生態系統是耕地外部效益產生的物質和能量基礎，應在關注耕地物質產品（或直接利用產品）的產出同時，凸現耕地的生態和社會服務功能及其效應，并從系統的角度全面闡述和體現耕地功能的多樣性以及在社會經濟整體發展中的地位和作用，從能量流動和物質循環的角度理解耕地內部運行機理及與外部的相互作用過程，實現對耕地內在價值的重新認識，為耕地保護經濟補償提供理論依據。耕地保護外部性供體與受體的界定是耕地保護經濟補償接受主體與給付主體確定的依據。可依據耕地保護外部性供體、受體的屬性及行為特征科學確定耕地保護區內區際經濟補償的接受主體和給付主體。

（三）耕地保護外部性的測度能夠為耕地保護經濟補償標確定提供依據

綜合方法（當量因子法和替代/恢復成本法）和條件價值評估法（CVM）是耕地保護外部性測度的主要方法。基于綜合方法測算的耕地保護外部性大小主要決定于單位面積耕地產出的生物量大小、糧食價格、新增耕地成本投入、糧食生產的物質與服務費用以及耕地利用的其他自然社會經濟因素，其測度結果可作為研究區域耕地保護最高經濟補償平均標準，即單位面積平均經濟補償標準的上限。基于CVM（表征尺度選擇WTP）的耕地保護外部性測算可以通過預調查、設計合理和可供選擇的的支付方式、剔除邊緣投標值等相關措施以最大限度地規避假想偏差、策略性偏差、抗議性偏差、嵌入效果偏差、敏感度對比偏差和停留時間偏差等。基于CVM的耕地保護外性的測算結果較低，屬于保守測算值，其測度結果可作為研究區域耕地保護最低經濟補償平均標準，即單位面積平均經濟補償標準的下限。隨著社會經濟發展，耕地保護經濟補償標準區間上限和下限具有動態的增長趨勢，該動態性反映了耕地保護經濟補償實施的漸進性。

三、政策路徑

（一）構建區內和區際補償一體化的動態耕地保護經濟補償機制和補償體系

耕地保護的經濟補償機制應由區內經濟補償機制和區際經濟補償機制有機組成，二者相互依存，相互補充，以共同構成耕地保護的長效補償體系。

1.耕地保護的區內經濟補償機制

構建基于農業保險+社會保障+實物技術貨幣一體化的耕地保護區內經濟補償機制。在耕地保護貨幣化補償（資金補償）、實物補償和技術補償基礎上，變“基于耕地對勞動力的吸納功能和其自身經濟產出功能而衍生出來的非正規社會保障”為“基于耕地生態社會效益的正外部性補償的規范社會保障”，即通過耕地保護經濟補償機制和補償體系的建立，將耕地生態社會效益顯化，并將顯化后的部分耕地生態社會效益作為農村社會保障資金的部分來源，構建農村社會保障體系。同時，以耕地保護的生態社會效益補償作為基點，將國家政策支持和財政補貼結合起來，立足于耕地保護經濟補償接受主體（農戶），以耕地保護和農業發展為根本目標，建立統一的政策性農業保險制度。

2.耕地保護的區際經濟補償機制

耕地保護的區際經濟補償由三個層次構成，分別為耕地保護的省際經濟補償、市際經濟補償、縣際經濟補償。首先應在合理測算省際之間耕地生態社會效益盈余/赤字基礎上，確定耕地保護的省際經濟補償量；其次在地（市）間確定市際經濟補償量；最后確定縣（區、市）際補償量。在具體操作環節，可從第三層次優先實施，第一層次隨之跟進，中間由第二層次進行銜接，從而建立基于上級政府調控和財政轉移支付的耕地保護區際經濟補償協商機制。

（二）進一步鞏固和落實農戶耕地承包經營權的主體地位和耕地承包經營權的物權屬性

2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國物權法》明確確認了農民土地承包經營權的物權屬性，從而使農村土地承包經營權成為獨立的財產權利，承包農戶成為獨立的民事權利主體，強化了農戶對所承包耕地的支配力和妨害排除力。這種支配力和妨害排除力的界定和強化保障了農戶作為耕地保護的利用（經營）主體，即耕地外部效益供體的持續性和穩定性，理清了土地權利的關系，增強了農戶保護耕地的積極性，從而為耕地保護經濟補償的實施提供了產權保障。

因此，今后各級政府應嚴格按照《中華人民共和國物權法》的相關規定，進一步鞏固和落實農戶耕地承包經營權的主體地位，維護農戶對承包耕地依法享有的占有權、使用權和收益權等，并堅決制止因耕地承包經營權受到不法侵害而出現的非法征收和征用。

（三）將外部效益納入到耕地非農化成本核算體系

目前耕地的征收補償額度僅考慮了未來若干年內耕地物質性產品所體現出來的經濟收益，并未將耕地所產生的涵養水源效益、改善小氣候效益、改善大氣質量效益、生物多樣性效益、土壤凈化效益、耕地糧食安全效益、耕地社會保障效益、開敞空間及景觀效益、科學文化效益等非物質性產品予以考量。

耕地保護經濟補償機制的構建和實施將耕地農用過程中的生態效益和社會效益納入到整個耕地利用收益體系之中。與之相對應，耕地征收補償也應將耕地非農化后滅失的生態社會效益納入到整個補償體系之中，增大耕地非農化成本，從而一方面使征收補償與耕地保護經濟補償相適應，另一方面提高耕地非農化門檻，實現耕地農用的穩定性。

（四）建立和完善耕地保護經濟補償資金融資體系和法律保障體系

1.建立多渠道的融資體系

建立和完善耕地保護經濟補償資金融資體系和法律保障體系是耕地保護經濟補償機制運行的根本保障和法律依據。應依據循序漸進的原則，建立包括新增建設用地有償使用費、土地出讓金、政府財政、耕地生態社會效益稅在內的多元化資金融資渠道。在特定條件下，可將土地出讓金統一納入到中央財政或高一級政府財政之內，然后再通過轉移支付的方式回歸到耕地保護經濟補償融資體系之中。這樣一方面可一定程度上弱化地方政府“理性人”的耕地非農化利益驅動性，同時可擴展耕地保護經濟補償資金的融資渠道。

2.建立和完善法律保障體系

耕地保護經濟補償的立法是建立和實施經濟補償機制的法律保障，應以法律的形式明確補償范圍、對象、方式、補償標準。法律法規的制定和實施具體可以分三步走：在第一階段，可先出臺《國務院關于耕地保護的經濟補償若干政策措施的指導意見》；在此基礎上，總結《意見》實施過程中存在的問題，出臺《耕地保護的經濟補償條例》；最后階段頒布實施《耕地保護的經濟補償法》，同時應將其作為《土地管理法》或《土地法》（我國一直未頒布）的主要內容。

課題主持人：牛海鵬(河南理工大學) 

課題參加人：張杰 張安錄