財政支持新型農業生產經營主體發展的政策思考

市財政局課題組

（課題負責人：總會計師  王義成；成員：劉徹  彭衛平）

為落實市委、市政府關于大力培育新型農業經營主體的實施意見精神，更好地服務和保障糧食生產核心區、現代農業發展戰略，培育和壯大新型農業經營主體，市財政局組織開展了專題調研，針對我市新型農業經營主體基本情況、發展成效和面臨的問題，研究提出了財政支持新型農業經營主體發展的政策措施。

一、新型農業經營主體基本情況與發展成效

（一）發展基本情況。黨的十七屆三中全會提出“有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體”后，隨著中央和省、市扶持政策的實施，我市新型農業經營主體應運而生，發展迅速。主要有以下特點：

一是發展速度持續加快。截至2015年6月，我市新型農業經營主體總數18237家，其中：農民專業合作社11684個，家庭農場6202家，農民專業合作社、家庭農場總數在全省名列第一。　　

二是帶動能力逐步增強。在特色種植，規模化生產，專業化、標準化、品牌化經營等方面，顯示出較強活力與后勁。據不完全統計，我市農民專業合作社成員達23.34萬人，帶動農戶34.08萬戶，農業產業化龍頭企業吸納從業人員2.1346萬人，帶動農戶105.8萬戶，各類新型農業經營主體流轉耕地面積134.96萬畝。

三是合作形式日趨多樣。“合作社+社員”、“合作社+種養大戶”、“龍頭企業+合作社+農戶”等合作形式已成常態，土地股份合作、資金互助合作、加工合作等也多有出現，以農業企業為龍頭、農民專業合作社為紐帶、家庭農場為基礎的農業產業化聯合體應運而生。如上蔡縣久久面業聯合體的積極探索，已經取得初步成效。

四是服務范圍逐漸拓寬。生產經營范圍由過去單純的種養殖，向種養加銷一體化發展；合作服務向產前、產后延伸，逐步按品種利用、生產資料供應、病蟲害防治、施肥管理、收獲儲存、加工銷售統一的標準進行生產經營，社會化服務組織越來越專業、服務內容越來越廣泛。據統計,全市11684家農民專業合作社，從事種植業7613家、畜牧業2150家、林業145家、漁業50家、服務業1355家，涉及領域、覆蓋范圍越來越廣。

五是運行機制不斷規范。一大批新型農業經營主體在工商部門進行了注冊，建立了財務管理和會計核算等內部管理制度，部分農民合作組織提留了公積金、公益金，并按成員與合作社的交易量和社員的出資額進行了二次分配。如汝南縣天順農業高新技術專業合作社為農戶開展植物病蟲害防治托管式服務，建立了服務檔案，完善了會計核算制度，每年都對社員實行二次返還。

（二）成效初步顯現。與傳統農業生產經營模式相比，新型農業經營主體的發展對我市推進新型農業現代化、實現“三化協調”發展，具有不可替代的作用，這種作用已經初步顯現。主要體現在以下方面：

一是加快了農業成果轉化應用。新型農業經營主體為追求經濟效益，能夠克服分散經營狀態下的兼業化弊病，集中精力專職從事農牧業生產經營，主動應用現代農業科技成果，盡可能地提高單位投入產出率。據調查新型農業經營主體通過集成應用各種農業科學技術及加強管理，每畝土地比分散經營農戶提高單產10%以上。如汝南縣古塔街道辦事處宋莊村成立的“山中園蔬菜專業合作社”不僅已經發展大棚2000多個，輻射、帶動了周邊4個村6000多菜戶，而且每年都有一批新的蔬菜品種上市，是該縣最大的溫棚蔬菜生產基地和新品種引進示范基地。

二是降低了農業生產成本。新型農業經營主體能夠通過批量購進種子、化肥、農藥等生產資料，實行統一耕種、統一植保、統一管理、統一收獲，節省農業生產成本。初步統計，生產資料批量購進使平均生產成本降低15%左右。如正陽縣柏雄種植農民專業合作社經營流轉土地3800畝，托管土地1300畝，通過統一購置生產資料，每畝降低生產成本180元左右，產量提高110斤左右。

三是促進了土地集約利用。新型農業經營主體流轉和托管土地，能夠使一家一戶的分散田塊變成大田，再通過平整治理，消除地墑溝，充分利用邊角荒地，可有效增加耕種面積。如泌陽縣打磨山合作社通過流轉土地，對零星分散的土地實施連片經營，提高了大型農機使用效率，每畝每年節約生產成本100元。

四是提高了農副產品質量。新型農業經營主體注重品牌，能夠引進優良品種，使用高效低毒農藥，增施有機肥，推行標準化生產，統一按商品標準采擇供應，為消費者提供優質可追溯的放心農產品。如遂平縣益農豐達農民專業種植合作社生產的蔬菜，實行電子貨柜形式進入高檔社區，深受城市居民的歡迎。目前我市有“三品一標”204個，無公害基地127個。　　

五是拓寬了農民增收渠道。新型農業經營主體承接流轉土地，使大批農民從土地束縛中解放出來，或進城務工，或在流轉出的土地上從事種植業管理，增加了收入。據調查統計，一個4―5口人的農戶，將土地流轉后外出打工，每年除獲得土地租金及惠農補貼收入6000元外，還可獲得打工收入4萬余元，比單純從事農業生產年均增加收入3萬多元。如遂平縣名品花木種植合作社，安排周圍農村剩余勞力500多人，每人每年除獲得土地租金及惠農補貼收入1500元外，可獲勞動報酬、獎金、福利等15000元。

六是增加了農業設施裝備投入。新型農業經營主體為提高農業綜合生產能力，積極籌措資金興建倉庫、曬場田間道路、整修水利工程、辦電改水，購置大中型農業機械，提高了農業生產效益及土地產出率。目前，全市農機總動力達1451萬千瓦，居全省第一位，機耕、機播、機收率分別達98%、80%、70%，農作物耕、種、收綜合機械化水平達85.5%，居全省第二位，這些都離不開新型農業經營主體旺盛的需求。

七是提高了農業和市場化程度。新型農業經營主體通過規模化、專業化經營，拉長農業產業鏈條，開展產銷對接，有效地解決了農業小生產和大市場的矛盾，增強了抵御自然災害的能力和在市場經營中的話語權。如遂平縣新天地糧果蔬合作聯合社，現有成員單位36個，其中公司2個、協會1個、家庭農場6個、入社成員890人，帶動農戶18000戶，入社成員平均增收20%以上。同時還注冊了“中原新天地”、“六荷”2個粉商標，創建了“百畝方”、“千畝方”、“萬畝方”示范基地。目前，我市有市級以上農業產業化重點龍頭企業351家，其中國家級2家、省級46家、市級303家；有國家級示范社39家、省級示范社37家、市級示范社236家。

八是強化了工業化城鎮化人力資源保障。新型農業經營主體承接流轉土地，使農民從土地上解脫出來，為二三產業提供了大量勞動力，推進了新型工業化、城鎮化發展。

二、當前我市新型農業經營主體發展存在的問題

（一）土地流轉滯后。土地流轉是實現規模經營的重要途徑。總的看，土地流轉方面存在以下問題，制約了新型農業經營主體的發展：

一是思想觀念有待轉變。一方面，個別鄉村干部思想保守，怕觸及家庭聯產承包制、侵犯農民權益，不愿推進土地流轉。另一方面，有的縣鄉基層干部存在急躁情緒，急于發展規模化經營，甚至采取行政手段強迫農民流轉土地，侵犯農民權益，傷害農民感情，削弱了農民自愿流轉土地的積極性。

二是農民后顧之憂有待解除。由于教育文化水平低和非農就業技能缺乏，大多數農民的非農就業收入不穩定，又無法享受城鎮居民的失業保險，年老后的養老保險保障水平低，不少農民擔心將土地流轉后，生活、養老等長遠生計問題得不到保障，因此存在“戀土情結”，在很大程度上制約著土地流轉。

三是土地流轉的規范性有待提高。在土地流轉過程中，程序不規范、合同條款不完備的情況較為常見，甚至有些地方農戶間的土地流轉存在口頭協議現象。

四是支撐土地流轉的法律保障體系不完備。由于農村土地承包經營糾紛調解仲裁機制缺乏完備的法律依據，許多新型農業經營主體對流轉土地不敢有太多投入，制約了規模經營的發展。有些地方盡管出臺了支持新型農業經營主體土地流轉的政策，但是沒有經過必要的確認登記，缺乏充分有力的憑據，阻礙了政策效能的發揮。

五是新型農業經營主體缺乏必要的建設用地。目前，非集體所有的新型農業經營主體尚無法合法使用集體土地開展基礎設施建設，致使許多新型農業經營主體在曬場、烘干、倉儲等環節缺少用地指標。

(二)融資瓶頸亟待打破。新型農業經營主體大多處于起步發展階段，本身經濟實力有限，融資困難，制約了新型農業經營主體發展。主要表現在：

一是涉農融資門檻過高。國家對新型農業經營主體融資工具、貸款擔保和抵(質)押方式等政策規定尚不夠明確，新型農業經營主體很難完全達到金融機構的擔保、授信標準，在融資方面普遍面臨貸款困難、手續繁雜、隱性費用高等問題。

二是政策性金融機構支農責任有待加強。2013年全省開展財政支持農民專業合作組織發展創新試點，經過實地核查，擬對全省125家規模大、管理好的合作社進行貸款貼息補助，但是沒有一家獲得過政策性金融機構的貸款。

(三)內部管理有待加強。我市新型農業經營主體普遍存在著參與者少、規模小、技術和經營管理水平低、經營模式單一、收入少、經濟實力不強等問題，如果內部管理跟不上，會帶來很多問題，影響持續健康發展。存在的主要問題：

一是有一部分合作社、家庭農場是根據國家大的發展形勢和上級號召跟風注冊，經營者對運行宗旨、機構設置、職責劃分不甚了解，也沒有實質的經營內容，是真正的“空殼”。

二是有一部分合作社，雖擬定了章程，成立了理事會、監事會，但章程制定不規范，組織機構形同虛設，甚至管理者與會員之間沒有真正的經營合作，是實際意義的“借殼”經營。

三是還有一部分新型農業經營主體沒有制定并嚴格執行財務管理制度，合作社成員內部之間利益聯結不緊密，二次分配機制大多沒有建立。

四是懂經營、會管理的經營人員缺乏，也在一定程度上限制了新型農業經營主體效益的增加、能力的提升。

(四)財政支持政策有待健全。近年來，財政對新型農業經營主體支持力度不斷加大，對新型農業經營主體的發展發揮了重要引導扶持作用，但仍存在以下問題：

一是支持政策有待系統化。現有的財稅支持政策分散在不同的政策法規及規章制度中，處于碎片化狀態，新型農業經營主體承接土地流轉，開展農業基礎設施建設、購置農業物質技術裝備、引進優良品種、應用先進適用農業生產技術、參加農業保險、進行加工運銷、建設倉儲物流設施、技術和業務培訓等各個方面，沒有專門適用的財政支持政策。

二是個別涉農補助項目福利化。農資綜合補貼、種糧直補、良種補貼等惠農補貼政策存在與出臺初衷目標背道而馳的問題，沒有形成農業補貼同糧食生產掛鉤機制，這一方面使流出土地農民不用種糧即可獲得各項補貼，而流入土地的新型農業經營主體種糧卻得不到補貼，既削弱了農民流轉土地的積極性，也不利于調動新型農業經營主體擴大經營規模、發展糧食生產的積極性。

三、支持我市新型農業經營主體發展的財政政策建議

（一）積極支持新型農業經營主體進行土地流轉。土地承包經營權分散在農戶。政府推動土地流轉的著力點，一方面是建立完善土地流轉公共服務體系，另一方面是加強社會保障體系建設，弱化農民在社會保障方面對土地的依賴。

一是開展土地確權。支持土地、農業、林業等部門開展對農民土地承包經營權、宅基地使用權確權發證工作，從法律上使農民真正享有承包土地靈活的經營權，借以行使對土地的轉讓、出租、入股、抵押、收益等權利。為新型農業經營主體開展土地流轉，促進農業適度規模經營，以及用承包土地的經營權向金融機構抵押融資創造條件。

二是建立健全土地流轉服務與監管平臺。支持縣鄉政府及其農業部門在搞好土地流轉宏觀規劃的基礎上，建立健全土地流轉的服務與監管平臺，為農戶向新型農業經營主體流轉土地提供全程服務，規范土地流轉合同，提供合同、法律、競價、風險保障、仲裁調處等服務，暢通農村土地供求信息渠道，引導農民和新型農業經營主體在依法、自愿、有償、規范的基礎上進行土地流轉。

三是完善農村社會保障體系。構建城鄉統一包括就業、醫療、養老、住房、最低生活保障等在內的多層次、全方位的社會保障體系，弱化土地對農民的社會保障功能，解除農民把土地流轉給新型經營主體的后顧之憂，為新型農業經營主體承接土地流轉、農民自愿流轉土地創造條件。

（二）積極支持新型農業經營主體與財政支農項目對接。一是對種植業生產經營主體，要優先將其納入農業綜合開發、土地整理、小農水重點縣建設、現代農業發展資金、千億斤糧食工程資金、農業結構調整資金等支持范圍。優先讓符合條件的合作組織參與實施那些有組織、規模化、成片推進的項目。

二是對養殖業生產經營主體，要優先將其納入現代農業發展資金、奶業工程資金、“菜籃子”工程建設資金等支持范圍。

三是農機購置補貼資金要優先用于新型農業經營主體。同時，建立財政支農項目資產移交新型農業經營主體機制，財政補助新型農業經營主體形成的資產，以及由新型農業經營主體承擔實施項目形成的資產，由新型農業經營主體依法占有和使用。

(三)針對不同類型的新型農業經營主體實施差別化扶持。不同類型的新型農業經營主體各有特點，薄弱環節各異。應采取有針對性的差別化分類支持政策，發揮好財政資金四兩撥千斤的作用。

一是明確對種植類生產經營組織的支持重點。種植類生產經營組織農田基礎設施建設所需資金，采取政府財政投入為主，單位、個人投入為輔的支持政策；生產所需大型農業機械等物資技術裝備投入，采取單位、個人自籌為主，財政給予補助和貸款貼息的辦法；開展生產經營所需種子、農藥、化肥等基本生產資料及耕、種、田間管理等所需資金，則主要依靠單位和個人籌措。由于這些經營組織經營土地比較多，所需生產性資金季節性投入大，財政可對其生產性資金貸款給予貼息。

二是明確對養殖類生產經營組織的支持重點。養殖類生產經營組織一次性生產設施投入大，回收周期長，可采取單位或個人申請銀行貸款，財政部門給予貼息或補助的方式予以支持。其糞便處理設施建設的外溢性大，生產經營組織投入積極性不高，財政可給予所需建設費用50%以上的補助。

三是明確對蔬菜、林果、林糧油等生產經營組織的支持重點。對上述設施農業和特色農業生產經營組織，財政主要采取銀貸款貼息、獎勵補助、種苗補貼的辦法給予支持。

(四)積極支持新型農業經營主體開展農業社會化服務。新型農業經營主體是農業生產全程社會化服務體系的重要供給力量。政府應通過以下三方面，發揮新型農業經營主體在健全農業生產全程社會化服務體系中的作用：

一是支持新型農業經營主體提供社會化服務。采取財政支持、獎勵補助、政府采購、定向委托、招投標等方式，鼓勵引導新型農業經營主體興辦農業公益性服務組織，在搞好對自身農業生產經營服務的同時，向農戶提供公益性服務。

二是支持科研院所與新型農業經營主體合作提供社會化服務。支持高等院校、大中專職業院校、科研院所與新型農業經營主體共建科研與農業技術推廣生產基地，通過推行技物結合、農業高產創新、農機農藝技術結合、技術承包、全程服務等模式，加快農業科技成果轉化應用，提高科技對農業貢獻率。

三是改進財政對公益性服務組織經常性經費支持辦法。建立財政補助經費與服務績效掛鉤的激勵機制，由花錢養人變為花錢辦事，促進提高農業技術推廣、動植物疫病防控、抗旱防汛、農產品質量監管等服務水平和績效，使之與新型農業經營主體提供的社會化服務分工協作、優勢互補。

 (五)積極支持新型農業經營主體人才培養。新型農業經營主體的發展，應最大程度地使農民受益，使涉農專業大中專畢業生受益，為此，應創造條件使更多的農民和涉農專業畢業生成為合格的新型農業經營人才。應抓好三個方面：

一是加強新型職業農民和新型農業經營主體領辦人教育培訓。將新型農業經營主體的管理者和員工納入“陽光工程”、“雨露計劃”等政府舉辦的人才培訓工程。

二是鼓勵涉農學科大中專畢業生進入新型農業經營主體。出臺財政支持、貸款貼息、稅收減免等優惠政策，鼓勵涉農學科大中專畢業生領辦、創辦新型農業經營主體，或到新型農業經營主體就業。

三是鼓勵科研院所與新型農業經營主體合作培養人才。鼓勵新型農業經營主體充分利用大專院校、科研院所技術力量雄厚、教育資源豐富的優勢，采取走出去、請進來的辦法，通過現場教學等多種方式加快生產經營管理人才培育。

(六)積極支持新型農業經營主體開展合作經營。各類新型農業經營主體在產業發展方面具有能夠互相提供原料的先天優勢，要通過政策引導，促進各類新型農業經營主體積極開展合作經營，形成互相支持、互為依托、風險共擔、利益共享的經濟共同體。

一是推動種植類組織與養殖類組織的合作。對種植類生產經營組織與養殖類經營組織開展合作互相提供原料供應、有機肥加工供應的，財政部門可按其互相提供的產品數量給予定額補貼或獎勵，引導種養結合發展循環農業生產，互相幫助解決產品銷售問題。

二是推動種養類組織與加工類企業的合作。對種養類生產經營組織與農產品加工龍頭企業開展合作經營，前者為后者提供原料，后者為前者提供貸款擔保，財政部門給予一定比例的貸款貼息，既解決種養類生產經營組織產品銷售和融資困難，也可解決農產品加工龍頭企業原料供應問題。

(七)積極支持新型農業經營主體提升融資能力。發揮財政資金的導向作用，引導金融機構加大對農業生產經營組織的支持力度，幫助解決新型農業經營主體資金瓶頸制約問題。

一是落實好現有政策。認真落實國家財政對縣域金融機械涉農貸款增量獎勵，農村金融機構定向費用補貼、小額擔保貸款貼息等政策，鼓勵金融機構加大對新型農業生產主體信貸支持、優先滿足其信貸需求。

二是探索建立發展基金。采取各級財政出資，新型農業經營主體按一定比例參與繳納保證金、銀行授信的辦法，探索建立新型農業經營主體發展共同基金，讓所有運作良好、有貸款意愿的新型農業經營主體共同參與、共擔風險、共享收益。新型農業經營主體對使用銀行授信貸款不再提供其他任何形式的抵押擔保，有效解決其發展融資貸款難問題。

三是鼓勵農業產業化龍頭企業為農民專業合作組織增信。設立財政引導資金，支持農業產業化龍頭企業興辦各類農民專業合作組織，使農民專業合作組織與農產品加工企業利益共享、風險共擔，讓農產品加工企業為各類農民專業合作組織發展融資貸款提供抵押擔保，解決其貸款難問題。

(八)積極支持新型農業經營主體應對自然風險與市場風險。發揮財政資金的導向作用，通過政策性保險和目標價格機制，幫助新型農業經營主體提高應對風險能力。

一是完善政策性保險制度。健全財政對農業保險的保費補貼機制，適當提高部分險種的保費補貼比例和理賠標準。對種植類農業生產經營組織因遭受特大自然災害損失，保險賠付比例應達到其直接生產成本的80%以上。

       二是探索目標價格機制。對養殖類農業生產經營組織，政府設立價格調控基金，在畜禽產品價格低于其飼料成本時，動用調控基金予以補貼，以穩定主要農產品供給。