耿杰中剖析住房公積金：完善機制謹防南橘北枳

     編者按：2015年《政府工作報告》提出“支持居民自住和改善性住房需求，促進房地產市場平穩健康發展”，今年以來，國家出臺了一系列政策保障房地產市場平穩發展，日前有關部門聯合發文就進一步發揮住房公積金對合理住房消費的支持作用作出規定，這不僅是對報告的最及時的回應，同時也標志著2010年以來住房公積金使用收緊政策的結束。中央國家機關住房資金管理中心耿杰中認為，關于住房公積金的政策相應及時，但周期性環境與做法將會使得預期效果堪憂，還需要把握規律，完善機制，促進住房公積金健康持續發展。

　　為支持居民自住和改善性住房需求，促進房地產市場平穩健康發展，日前有關部門聯合發文就進一步發揮住房公積金對合理住房消費的支持作用作出規定，標志著2010年以來住房公積金使用收緊政策的結束。

　　一、政策響應及時，但周期性環境與做法，預期效果堪憂

　　與2010年有關措施相比，本次政策調整最大的特點就是針對2015年《政府工作報告》提出的“支持居民自住和改善性住房需求，促進房地產市場平穩健康發展”的及時反應，但相關經濟環境與調控的方法有明顯的周期性特征，預期效果堪憂。

　　（一）政策調整的動因仍乃外部因素。自2008年全球經濟危機至今，國家宏觀房地產政策經歷了一個由放開、收緊、再放開一個完整的周期，住房公積金政策調整也經歷了同樣的過程，而且扮演的基本上是跟隨角色。根據客觀經濟環境變化而做出適當的政策調整是必要的，也因此在外部經濟環境變化一定的情況下，對住房公積金這個變量把握得如何，就顯得至關重要。目前，東部發達地區諸多城市住房公積金使用率已達90%以上，少數城市接近100%，放開或松綁有關政策，對其影響有限；西部地區大部分城市住房公積金使用率普遍不高，放開或松綁有關政策，對其刺激作用不大；為緩解2010年尤其是2012年以來住房公積金個人貸款迅猛增長產生的流動性緊張，以及社會詬病住房公積金“劫貧濟富”等雙重壓力，部分地區如廣州等城市在提取、使用方面進行了一些有益探索，但由于政策走向的反轉，有關探索難以為繼。“知彼知己，百戰不殆”。這種外部推動的調整，“知彼知己”的基礎不夠扎實，恐將難以達到預期目的。

　　（二）政策調整的手法基本相同。降低首付比例與貸款利率水平、提高貸款額度，有關措施輕車熟路，效力如何暫且不論，但是必須看到前輪調控著力點是解決住房公積金繳存人首套普通自住住房及第二套改善性自住住房，本次調整仍然強調的是支持首套普通自住住房與第二套改善型普通住房，思路相同，即保剛需、穩改善，差別基本是在首套與第二套貸款首付、利率與額度上，前者緊、后者松，因此同樣是保剛需、穩改善，為什么具體措施方向相反，難道當下剛需群體與前幾年有什么不同？此乃“橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳”。同樣的住房公積金繳存人，同樣的剛需群體，政策調整前后，因為首付比例、貸款額度等差別，有的享受到了政策優惠，有的則無法享受政策優惠，這與住房公積金設立的初衷有背離之嫌，也是近年住房公積金遭受非議的主要原因之一。

　　（三）政策調整的標靶仍然不清晰。嚴格講,有關政策調整指向首套自住住房與改善性第二套自住住房，屬于“定向調控”“定向施策”，這與政府近幾年的政策思路一致，即克服 “一刀切”式調控的弊端，充分發揮政策調整的效能。問題在于自住住房概念存在模糊性以及不確定性，既表現在面積上，也表現在套數上。90平米及以下的自住住房與90平米上的自住住房差別何在，這是其一；其二，改善型自住住房為什么就是第二套，200平米的首套自住住房該當何種定性。這是有關政策應當界定但卻沒有界定清楚的。政策調整是需要“靶子”的，但這種模糊性與不確定性卻極易導致有關政策的施放“脫靶”、跑偏。同時，對首套自住住房與改善性第二套自住住房這類剛需群體規模到底有多大，包括時下、將來的增長水平，以及剛需群體的住房資金需求，也應當有較為可靠的預判，因為這與住房公積金能提供什么程度的資金供給水平密切相關。定向調控、定向施策，關鍵在于能否實現定向發力、發力定向。解決不了以上問題，定向作用的效力將大打折扣，最終仍然難逃 “一刀切”式調控的窠臼。

　　二、把握規律，完善機制，促進健康持續發展

　　住房公積金支持居民自住和改善性住房需求的關鍵在于如何滿足相應的住房消費資金需求。對此，仁智不一。但從決定事物發展變化內、外因的辯證關系看，“打鐵還得自身硬”，住房公積金只有內涵清晰、制度基本架構合理、政策齊全配套并能合力培育出強大的內生力，才能適應多變的外部環境，促進健康持續發展。

　　（一）重新認識并正確理解、把握住房公積金制度內涵。一項制度之所以獨立存在而區別于其他制度，歸根結底在于自身的特質。住房公積金的特質就是互助性。關于住房公積金的互助性可以從兩個層面理解。一是宏觀層面。在這個層面，主要體現在住房制度的改革上，即城鎮住房供給與保障由政府主導向市場主導轉移，為推進這個轉移過程的順利實現，政府需要城鎮居民的支持、城鎮居民也離不開政府的扶助，表現就是住房公積金資金籌集的方式方法，即政府制定行政法規調整住房公積金的歸集，并規定單位與個人按照1：1的比例出資籌措有關資金。二是微觀層面。在這個層面，主要體現住房公積金歸集起來后的使用上，即有資金需求的住房公積金繳存人，可以合理使用暫時沒有資金需求的繳存人繳存的住房公積金。任何一個城鎮就業個人，只要繳存了住房公積金，就是對該互助性的認可。這一認可首先是一種合意，即單位與個人共同達成的合意。雖然政府制定行政法規予以強制保護，但是法律的強制性并不掩蓋其內涵的合意性。

　　正確認識、理解住房公積金的互助性，有助于回答兩個基本問題，一是住房公積金支持住房消費的群體；二是為什么繳存了住房公積金卻不能隨意提取，亦即“我的錢為什么不能提”。住房公積金必須支持所有繳存人的住房消費資金需求，無論收入高低；繳存住房公積金是對有關制度所具有的契約精神的踐諾，住房公積金因住房消費成立，必因住房消費而存在、運行，除住房消費外，任何他向消費的理由與行為都是對已“生效契約”的否定。同時，正確認識、理解住房公積金的互助性,還有助于研究、把握住房公積金發展的規律。作為住房消費市場的組成部分，住房公積金根據宏觀經濟環境變化，采取與國家相關的調控政策一致的動作，無可厚非，問題是在這個過程不能失卻自身獨有的特質，即互助性。住房公積金的互助性表明一個客觀現實應當得到尊重，那就是住房公積金繳存人的住房消費資金需求不以宏觀經濟環境的變化而變化，住房公積金必須能夠及時、主動地響應這種需求，不應因宏觀經濟環境的變化限制或剝奪住房公積金繳存人享有住房消費資金支持的權利。

　　（二）調整住房公積金賬戶管理方式，完善制度基本架構，規范有關資金運作。建立公開、規范的住房公積金制度，核心是制度的規范性。無規范何以公開。而規范就需消除諸多模糊性與不確定性。為此，有必要改變現有的資金管理方式，完善制度基本架構。具體就是將目前住房公積金單一個人賬戶管理方式，改為單位與個人賬戶分設、雙重管理的方式。

　　將現有的住房公積金賬戶分設為單位賬戶、個人賬戶，前提是承認并保持有關資金的屬性不變。在此之下，單位帳戶的資金，除符合法定情形得以提前提取外，直至繳存人退休不得提取，這樣將避免發生現行管理方式下住房公積金繳存人使用住房公積金個人貸款致使賬戶資金基本歸零，甚或由于房價較高、貸款金額較大時個人賬戶資金事實上“永遠”空轉的現象，防止出現“寅吃卯糧”、資金可能枯竭等問題。相應的，個人賬戶內的資金，只要符合法定情形，住房公積金繳存人均可以提取而不受限制。

　　改變現行的賬戶管理方式，分設單位賬戶、個人賬戶：第一，可以更好地體現住房公積金的互助性，便于社會正確認識、理解住房公積金制度。“人人為我，我為人人”，但要實現“人人為我”，首先必須創造“我為人人”的基礎，單位賬戶內的資金就是夯實這個基礎的保證。第二，可以為住房公積金有效管理留出足夠的空間，如對違規違法提取、使用住房公積金的，就可以采取限制單位補貼部分資金的使用、降低補貼資金比例乃至收回補貼資金等措施，從根本上改變住房公積金管理手段單一、處罰力度不夠等問題。第三，可以明確住房公積金提取、使用（如限制提取——非銷戶提取僅限個人賬戶部分）等政策擬制的法律依據，便于制定統一的住房公積金歸集與使用政策，推動住房公積金制度規范化管理進程。同時，無論宏觀經濟如何變化，單位帳戶與個人帳戶一動一靜，相互策應，就可以較好地適應這種變化，規范有關政策的調整行為，避免三五年甚至兩三年一調整，提高政策的穩定性。

　　（三）進一步完善住房公積金歸集使用的配套政策。首先，要明確住房公積金支持下的自住住房的概念。自1999年《住房公積金管理條例》提出“住房公積金應當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房”以來，關于自住住房的概念就缺乏進一步、明確的界定。住房公積金互助性決定了應當對繳存人的住房消費資金需求予以支持，但是作為一項具有專門用途的資金，渠道單一仍然是其不可逾越的障礙，資金來源不足決定這種支持不是無限度的，而是有節制的。限度，就是自住住房；節制，應當是基本的自住住房。基本的自住住房應當既有面積限制的，又有套數限制的。從目前的情況看，面積尚有研究的余地，但套數只能是一套。亦即住房公積金繳存人使用住房公積金進行住房消費，貸款的次數可以不限制，但是住房面積、套數必須有嚴格的限制。其次，簡化、規范提取政策，豐富住房公積金個人貸款政策。簡化、規范提取政策，就是與住房公積金賬戶分設相對應的，凡是發生與住房相關的支出，住房公積金繳存人可以個人賬戶內的實有金額為限，提取個人繳存的部分；豐富住房公積金個人貸款，就是要區別賬戶資金多寡、收入水平、還款能力、首次購房與首套房、首套房與非首套房等不同情況，制定并執行相應的貸款政策。前者，將有利于避免當下有關政策“五花八門”、參差不齊的狀況；后者，則有助于增強住房公積金個人貸款的針對性，實現差別化管理，并提高有關政策的可預期性，即最大限度為住房公積金繳存人在基本的自住住房消費范圍內提供住房公積金個人貸款支持，該種支持不受經濟環境的影響，僅取決于住房公積金基本住房消費的需要，進而提高住房公積金的普惠性與公平性。