出臺旅游法應從根本上理順各相關利益方關系

             旅游界翹首以待的旅游法草案終于進入全國人大常委會審議程序。據新華社、《法制日報》等媒體報道，草案對社會上反映最為強烈的旅游市場秩序混亂和旅游者維權困難等問題，進行了必要規范。由此可見，該草案具有很強的現實針對性。基于此，筆者認為其重點規范的幾個方面此前雖在業內外一定范圍內討論多次，但待探討的問題仍然甚多，遠未形成共識。旅游法草案需更廣泛地征求民意，要多謀慎斷，謹慎出臺。

　　“低于成本的價格”如何界定、由誰來鑒定

　　如針對“零負團費”，草案規定“旅行社不得以低于成本的價格招徠、組織、接待旅游者”。

　　問題在于：為何“不得以低于成本的價格”經營？旅游服務作為一種商品，在市場上進行交易，作為市場的主體企業有權對自己的商品進行定價，低不低于成本是這個企業自己的事情，“法律”有何權力干預？以正在進行的“攜去”電商價格戰為例，攜程拿出“自由行返現金”、“一元接機”、“半價門票”、“租車首日0租金”四大殺手锏對付競爭對手，用優惠手段吸引旅游消費者，其中產品有可能會“低于成本價”，但若攜程沒有坑害消費者，有什么理由規定“不得”？這里的關鍵是企業是否蒙騙消費者。

　　“低于成本的價格”如何界定、由誰來鑒定？旅游服務一方面提供的是食住行游購娛等物質性的硬服務，這方面大致可以界定價格；另一方面是接待過程中的非物質性的軟服務，如人性化、個性化的細致服務，這方面的價格是難以量化的，如何界定？是否“低于成本的價格”，是由政府主管部門、行業組織還是獨立的第三方來界定？如由政府主管部門（旅游局或價格局）界定，這是倒退到計劃經濟模式；若是由行業組織界定，目前的旅游協會仍是政府主管部門附屬的準官方機構，由這樣的行業組織界定，仍是變相的行政審核。至于“獨立的第三方”，時下還沒有。

　　筆者認為，問題的關鍵在于是否損害了旅游消費者的權益。如果沒有損害，即使“低于成本的價格”，誰也不能干預；如果確有損害，就以《反不正當競爭法》、《消費者權益保護法》懲處即可，但不能以“低于成本的價格”之名懲處。如果某個企業長期以“低于成本的價格”經營，又沒有違法之舉，它肯定會倒閉，何用法律去懲處？就“零負團費”中可能產生的蒙騙消費者、損害游客權益，用懲治旅游消費者權益的“倒逼法”去遏制非正常的惡性價格競爭，可能更合理、更有效。

　　“不得指定購物場所”能否行得通

　　又如針對強迫購物和另行付費問題，草案規定“旅行社組織接待團隊旅游不得指定購物場所，不得強迫或者變相強迫購物，不得安排任何形式的另行付費旅游項目”。

　　這里“不得指定購物場所”實際上行不通。無論國內還是國外、內地還是港澳臺，都有政府有關部門審定或行業機構推薦的購物商店，游客去那里比較放心或省力。讓游客自己去陌生的環境里找商店，同樣存在受騙上當的風險。“不得強迫或者變相強迫購物”，如果旅游合同中規定購物場所和次數，算不算“強迫或者變相強迫購物”、“不得安排任何形式的另行付費旅游項目”，也過于絕對。目前，出境旅游中都有“自費項目”，有的很受部分游客歡迎，但另一部分游客不想參加。以筆者經歷而言，對西班牙之旅中的觀看弗拉明戈舞自費項目很滿意；觀看斗牛價格高出門票實際價格一倍以上，雖貴了些但省去了自己購票、交通的麻煩，還可以接受；在泰國去植物園“品嘗瓜果”、在希臘吃“海鮮大餐”，感覺完全是上當受騙。這里的關鍵問題在于購物的次數是否任意增加、時間是否任意延長，對不購物的游客有無歧視性語言或行為，購物中有無假冒偽劣商品，安排另行付費旅游項目中價格是否透明、合理，有無欺客行為。

　　從“導游小費”開刀能否解決旅游市場秩序紊亂的頑癥

　　再如草案規定“旅游經營者及從業人員不得違法索取小費”。

　　不知該草案如何界定“小費”。筆者認為，游客因服務滿意而自愿向導游、領隊和其他服務人員支付小費，是游客對服務者良好服務的一種認定與酬謝。接受小費是否合情、合理、合法，關鍵在于：游客對旅游服務是否滿意和游客支付小費是否出于自愿。如游客對導游服務不滿意，而導游強行索取或變相強行索取小費，則是不合情理的違規行為，但并非觸犯法律的犯罪行為。

　　目前，導游服務中存在的不正之風并非“小費”本身之過，而是導游沒有收入與其他社會保障，甚至要向旅行社支付“掛靠費”、“人頭費”乃至墊付接團費等的結果。從“導游小費”開刀解決不了旅游市場秩序紊亂的頑癥。對專職導游，旅行社須與導游簽訂“基本工資＋上團津貼＋法定險金”形式的勞動合同；對兼職導游，旅行社須與雇員簽訂帶團薪酬與人身保險的勞動合同。至于導游可不可以接受小費、如何接受小費、何種情況下不得接受小費，則在旅行社與游客簽訂的服務合同及與導游簽訂的勞動合同中具體商定。政府主管部門可以規范小費行為，但不必下令禁止小費。國際通行的服務業“小費”問題實在不宜列入旅游法。

　　一些過高的門票價格是既得利益者幕后推動的結果

　　對于景區門票問題，草案規定，景區經過主管部門批準方可有償收取門票。利用公共資源開放的景區門票實行政府定價或者政府指導價。景區門票價格變動應提前6個月公布。

　　目前，利用公共資源開放的景區門票價格與我國城鄉居民的平均收入相比多數偏高，其原因并非沒有實行“政府定價或者政府指導價”，而恰恰是地方政府批準或授意的結果。一些過高的門票價格及非正常提價也并不是用“景區門票價格變動應提前6個月公布”可以遏制的，是景區背后有關方面的既得利益者推動的結果。景區門票價格變動的公布時間不是問題的實質，景區門票收入的使用是否公開、透明、合理，價格變動的程序是否健全、公正才是問題的癥結，景區門票價格變動的公布時間提前3個月還是6個月并不重要。

　　旅游法的制定理應從根本上理順各類旅游相關利益者的關系

　　目前，我國旅游市場中的諸多頑疾由來已久，上述問題政府有關部門也曾出臺過不少管理條例、辦法和措施，還多次采取行政手段進行“整頓”和“嚴打”，但一直收效甚微，“橫掃”過后諸多頑疾卷土重來，甚至愈演愈烈。當某個行業中的某種消極因素長期存在、屢禁不止的時候，就要認真探討產生此類現象的社會環境、行業規則和政府自身的行為。以人們常說的導游小費而言，筆者認為這種現象的產生正是一些組團社與地接社之間的利益分割不正常，旅行社內高管層與一線服務層之間分配不公的結果，也與導游人員的正常權益得不到保障有關。旅游行政主管部門三令五申發文要求旅行社與導游建立勞務合同，但在當前條件下，這種“文件”基本行不通。

　　旅游作為一種大量、普遍的社會人群異地流動，作為一個事關國計民生的戰略產業與國民休閑的權利之一，其中牽涉到旅游管理者、經營者、服務者、消費者和旅游目的地居住者的權利與利益。旅游法的制定理應從根本上理順各類旅游相關利益者的關系，矯正異化了的利益鏈條，縮小以至杜絕形成行業潛規則的土壤。

　　旅游法草案全文尚未公布，筆者的上述意見難免有失偏頗。希望旅游法的出臺不僅是在形式上規制旅游業的現存弊端，更要切實保障處于旅游服務鏈條末端的消費者、服務者和居民的權益，同時，規范旅游管理者的行為與保障經營者的正當權益，這才是出臺旅游法的本意與保障旅游業健康發展的根本。